智库丨淮安如何破解制约瓶颈，促台资加速转移集聚？

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“最江苏”导读

发达国家“再工业化”战略，促使新一轮制造业争夺战在全球打响。台湾民进党上台执政后，提出所谓“新南向政策”，鼓励大举投资东南亚，试图分散台商在大陆投资、削弱两岸经贸关系。当前，淮安市台资经济受国际、国内等各类瓶颈制约越发明显，亟需探索新路径、新模式、新机制来做优产业结构，提升产业层次。

破解制约瓶颈促淮安台资加速

转移集聚

——淮安台资产业转移集聚高地研究（下）

新华社智库分析师  董俊 曹晓晴

发达国家“再工业化”战略，促使新一轮制造业争夺战在全球打响。台湾民进党上台执政后，提出所谓“新南向政策”，鼓励大举投资东南亚，试图分散台商在大陆投资、削弱两岸经贸关系。目前，淮安市台资经济受瓶国际、国内等各类颈制约越发明显，亟需探索新路径、新模式、新机制来做优产业结构，提升产业层次。

新华社智库江苏中心认为，淮安市台资经济处于结构调整和转型升级的战略期，亟需国家、省、市三级合力，强化国家层面的部际协调，破解土地资源环境制约，疏通资金流、人才流、物流渠道，为台资经济加速发展“打通血脉”。淮安市立志走两岸合作新路，亟盼国家与江苏省相关部门支持，将淮安台资集聚示范区建设列入昆山试验区部省际联席会议，构建“昆淮两区联动”、“淮台两岸联动”双重机制，助推淮安台资增量提质，助力两岸经贸关系提档升级。

补短板：“一产落地”驱动台资集聚新引擎

“目前，淮安市实际利用台资32.2亿美元，其中工业占比超过80%。从全市看，无论是企业数，还是投资额，落户淮安的台资企业大多为第二产业，产业结构偏重二产，呈现一三产业缺位现象，农业投资占比较少。”淮安市台办副主任王国芹说。

淮安是农业大市，地势平坦、水系发达、兼有南北气候特征，农业发展基础好，要素支撑力强，拥有发展现代农业的生态优势。在国家“农村一二三产业融合发展”重要战略机遇下，淮安正积极深化淮台农业合作，以淮安淮阴台湾农民创业园和淮安国家农业科技园为载体平台，打造淮安台资农业集聚高地。

近年来，淮安积极引进台湾的龙头农业企业、优良品种、先进技术与管理方式，不断延伸农业产业链，以农业带动农产品加工、仓储物流、生态旅游等产业发展，大力拓展农业休闲观光功能，构建起农业与二三产业融合的现代产业体系，亟待江苏省台办、省金融办在疏通台农企业融资渠道、创新农业产业经营模式方面给予支持，将台创园创成首批省认定的苏台农业合作园区，在此基础上，进一步争创国家农村产业融合试验区：

——台农企业融资渠道亟待疏通

台创园内台农企业大多为中小台资企业，其总公司或投资者均在岛内，在两岸银行业尚未构建联合征信信息交流平台，台农企业在大陆银行信用记录缺失的情况下，台农企业在淮安投资普遍面临“担保难、授信难、融资难”困境。建议由省金融办牵头，人行淮安市中心支行推动支持，从“提升抵押能力、引入担保机制、构筑信用体系”三个维度出发，疏通台农企业融资渠道。

一是支持台创园开展土地承包经营权抵押贷款试点。建议由人行淮安市中心支行推动促成市政府出台《关于加强农村土地承包经营权流转管理和服务工作的意见》、《淮阴县农村土地经营权抵押贷款暂行办法》，向台农企业发放以土地经营权附带地上固定设施作为抵押担保的贷款，由农行淮安分行首先在台创区试点开办土地经营权抵押贷款。

二是鼓励台创园引入信用担保机制。建议由台创园管理委员会成立担保公司，与农行淮安分行签订《服务闽台农业合作项目备忘录》和《银企战略合作框架协议》，向台创园内台农企业提供意向信用额度；以行业内的台资龙头企业为股东建立联合担保公司，该担保公司的股东共同承担贷款风险，需要贷款的台商可通过担保公司间接获取所需的资金。

三是引导台创园构建信用体系试验区。建议由人行淮安市中心支行推动市政府出台《台湾农民创业园区信用体系试验区建设实施方案》，在台创园范围内建立起相对完善的信用数据库和信用支持服务体系，并借助信用信息平台的运用，提升台农信息透明度，减少银企的信息不对称，逐步完善台农信用评价与考核机制，引导辖区金融机构有效扩大对园区台农的信贷投入。

——淮台农业产业合作经营模式遭遇创新梗阻

台创园聚集了皇达兰花、台生源菌业、景台农业、三商农业、台湾兰花精油萃取等涉农项目21个，拥有48个农业、农民专业合作社，带动农民就业4000余人。当地农民把土地出租给台商，台农企业雇佣本地农民打工，台农企业与农民保持着传统的“雇佣制”关系。建议省政府给予相应政策支持，从“明晰土地产权、创新合作模式、完善利益共享机制”三条路径出发，强化淮安农民与台农企业的“利益联结”，确保农民分享合理的产业链增值收益。

一是支持淮阴区作为江苏省农村改革试验区。建议省政府支持淮安推进农村集体资产股份制改革，将土地承包经营权确权登记颁证到户、集体经营性资产折股量化到人、固化到户，股权可在本村继承、转让，确保农户参与集体资产的管理决策、享受收益分配。

二是加大对新型农业经营模式的支持力度。创新发展“公司＋农户”、“公司＋合作社＋农户”等新型农业产业化经营模式，鼓励农户以土地、资本、技术入股台农企业。建议省政府为淮安新型农业经营主体发展创造良好条件，允许财政项目资金直接投入符合条件的合作社，引导合作社与台农企业组建股份公司。

三是加快建立公平有效的利益共享机制。探索形成以农户承包土地经营权入股的股份合作社、股份合作企业利润分配机制。建议省政府根据《农民专业合作社法》，出台规范合作社利益分配具体行为的方案，重视符合农业生产活动的相关会计制度建设，完善工商部门和审计部门的监管职责，切实保障农户土地经营权入股部分的收益。   

强基础：“二产生根”开启台资转型升级加速器

“随着国内各地政策和劳动力成本的变化，台资企业从我国东部沿海地区迁徙到中部内陆地区，再转移到重庆等西北地区，不断找寻成本洼地。淮安只有真正成为服务高地、成本洼地、投资福地，才能让‘台企生根’。”淮安市市长惠建林说。

目前，淮安累计批准落户的台资企业1200余家，其中著名台企20多家，在构筑现代工业体系中，台玻、富士康、旺旺、敏实、江兴汽车等台企是产业领跑者与重要支撑。与此同时，淮安以龙头台资企业带动的现代产业体系基础仍较薄弱，“产在淮，研在外”的布局模式，一度使淮安在产业链中低端徘徊。

随着政策红利的褪去与劳动力成本的攀升，台企转型升级迫在眉睫，亟需国家发改委、省政府、省金融办等部门从四个方面给予支持，破解淮安土地环境要素制约瓶颈，疏通资金流、人才流、物流渠道，为台企转型升级“打通血脉”。

其一，破解台资产业转型升级要素制约难题。

随着经济的快速发展，淮安环境、土地资源瓶颈制约越发明显，用地指标的不足使许多台资项目难以落地。目前淮安已下定决心“腾笼换鸟”，破解淮安台企集聚中的资源环境要素制约。在转型阵痛中，淮安也迫切需要省政府支持，从“园区环评、用地指标、新型产业”三方面出发，增强淮安资源环境承载能力。

一是为园区规划环评开启绿色通道，提高项目落地效率。淮安市积极开展污染物总量减排工作，腾出污染物总量优先支持台资企业发展。市政府与台湾电电公会推动“淮安能源管理系统”建设，将淮安经济开发区列为能源网强制申报重点区域，推进台企节能减排。结合实际情况，建议省政府在涉及重金属排放的园区规划环评上开启绿色通道，推进台资在新能源汽车整车及核心零部件产业的发展。

二是支持淮安加大台资项目用地支持力度。淮安市委、市政府在发展中认识到，依靠增量土地开发的道路是行不通的，盘活存量土地，释放土地资源价值潜力，是淮安解决土地资源要素制约的治本之策。淮安目前正从“三大改造”中释放土地空间：一是对棚户区、城中村、旧城镇改造；二是对“三高”企业改造；三是对“低效利用土地”项目改造。在此过程中，亟需国家、省政府相关部门加大对淮安台资项目用地支持力度，尽快批复《淮安经济技术开发区功能片区土地利用规划（2010-2030年）》，支持淮安开展工业用地改革方式试点，探索实行工业用地弹性出让、先租后让的供地方式。

三是支持淮安引进新型台资产业。“腾笼换鸟”的核心思想是引进一批改变增量、提升一批调整存量、转移一批激活流量。台湾医疗技术在国际上享有盛名，全球200大医院中，台湾就占了14家，排名全球第三。近年淮安市深化两岸医学交流合作层次，以“医养结合”的思路，加快医疗健康产业布局，积极引进台湾医疗技术和设备、合作开办医疗机构、发展健康养生产业，亟需国家、省相关部门在鼓励社会资本举办医疗机构上的各类优惠政策。

其二，解决台企转型升级融资难题。

资金是企业发展的血液，“融资渠道少、融资成本高、融资条件差”是在淮台企面临的共同难题，放缓了台企转型升级步伐。淮安迫切希望省政府、省金融办给予支持，从“安排专项资金、开展跨境人民币业务试点、创设创投基金”三方面出发，为台企转型升级“打通血脉”。

一是建议省级政府投资基金给予在淮台企更多关注。江苏省政府投资基金、“一带一路”投资基金等政府性投资基金，对台资集聚示范区内符合条件的企业，在增强研发能力、打造自主品牌、提高装备水平、引进高端人才、开拓国际市场等方面给予更多关注与支持。

二是支持淮安借鉴昆山成功经验开展跨境人民币业务试点。目前，淮安市政府专门成立了金融招商领导小组，由富士康等著名台企在台湾方面的业务主办方引荐，市领导亲自出面拜访相关机构中层以上负责人，加快台湾金融机构、企业集团在淮安设立各类银行或非银行金融机构，重点推进兆丰商业银行、彰化商业银行等台资银行在淮安设立分支机构。建议省金融办协同相关金融监管部门，支持淮安市借鉴昆山成功经验，在淮试点开展跨境人民币业务和跨国公司外汇资金集中运营试点，向大型台资企业货物贸易外汇收支实行差异化管理，开展台资企业集团货物贸易项下集中付汇试点，简化进口付汇流程，加快台企资金流转速度。

三是将纯台资的风投机构纳入省级财政奖励范围。淮安市财政局联合国开行、商业银行共同出资设立淮安经济开发区创业投资引导基金，对符合《创业投资企业管理暂行办法》的各类创投企业，以参股、跟进投资、风险补助、融资担保及投资保障等多种方式给予资金支持。引导和支持民间资本在淮安设立法人或非法人组织形式的创投机构，借力社会资本扶持台资科技型企业、产业及创业人才发展。建议省政府将纯台资的风投机构或合资组建的风投、创投机构项目纳入省级财政资金支持和奖励范围。

其三，开拓台企转型升级“新航道”。

“淮安市作为内陆城市，在发展外向型经济中遭遇物流瓶颈。目前，淮安市的物流成本在GDP中的占比达到17%，而发达国家物流成本占比低于10%，淮安市物流业发展迟缓，物流企业单程运输问题难以解决。”淮安发展研究院副院长何伟说。

“我们很多企业货运面临困境，走连云港船期少，走太仓、上海路途远，物流成本在企业经营成本中的比重达40%－60%，高昂的物流费用使得企业很多订单无法在淮安开工，致使企业投资投产达不到预期目标。”淮安外商投资促进局局长王玲玲说。

王玲玲呼吁，建议国家发改委、省政府支持，从“出海航道改造、集装箱业务开设、陆路交通网络布局、空中航道开辟”四项工程出发，破解物流发展瓶颈。

一是加快推进淮河出海航道改造工程。淮河出海道提升为二级航道有利于缓解内河航运压力，缩短淮安入海里程，降低台企外运成本，有助于淮安成为区域中心城市，拉动外向型经济发展。建议国家发改委加快推进淮河出海航道改造、盐河至连云港港口航道贯通工程，省政府积极推动连云港善后河航道、张福河航道、淮河入江水道升级整治工作，设立专项资金用于河道改扩工程。

二是支持淮安发展集装箱物流运输。淮安市着力打造以淮安新港为龙头的港口集装箱物流基地，积极开辟内河集装箱运输绿色通道。建议省政府出台淮安集装箱公路运输费用优惠政策，对进出淮安港的内河集装箱船舶优先过闸、免收过闸费，对进出淮安港的集装箱运输车辆减免高速公路、一级公路过路、过桥费用。

三是进一步加快淮安陆路交通网络布局与建设进度。目前，京沪高铁平均上座率已达85.9%，运力已接近饱和，建议国家发改委加快推动临沂-淮安-南京段的高铁建设，构筑京沪高铁第二通道，完善国家高速铁路网，促进苏北、鲁南两个革命老区发展。建议省政府积极推进淮安东站综合客运枢纽建设工作，将京沪高速扩容改造、盐蚌高速金湖至宝应段规划建设提上工作日程。

四是借鉴上海自贸区相关经验，支持开辟淮台货运空港保税物流通道。淮安市应大力发展航空物流，拓展淮台两地货运航班，并依托淮安涟水机场，设立空港物流保税区。建议省政府确保淮安综合保税区空港片区的用地计划。建议江苏省支持淮安综合保税区面向台资，复制推广上海自贸区“委内加工”、维修检测业务、设立研发中心等创新做法。

其四，补齐台企转型升级“人才短板”。

“敏实集团在新能源汽车核心部件开发中遇到的一个突出问题是人才瓶颈，企业已经委托、猎头公司并开出400万年薪的优越条件来招引高尖端人才，但仍然招引不到紧缺人才，工程设计师们还是愿意去上海、北京，这些能和同业人员交流的平台工作。”王玲玲说。建议省政府支持，从“完善引才制度、加大职业培训、引进高等教育”三个方面出发，助力淮安从“引才留才”向“创才造才”跨越。

一是增加高尖端人才优惠政策。淮安市要建立灵活的用人、薪酬和奖惩机制，亟待以“公积金制度”为突破口，提高开发区内员工缴纳公积金比例上限，完善就业人员社会保障体系。亟需省相关部门积极推进试点，向在淮安企业工作的台湾籍人才、高级管理人员个人所得税缴纳等方面给予优惠，将符合条件的台湾籍人才或台资企业引进的台湾高端人才、高级管理人才列入省“双创计划”和省“苏北急需人才引进计划”。

二是支持高校院所在淮安落地。淮安市正以大学城建设为依托，加大对高等教育的引进。建议省政府支持省属高校院所，如南京工业大学、南京理工大学、南京航空航天大学、二十八所等落户淮安，积极开展产学研合作，并给予必要的便利与支持。

“省部联动”：探索淮安台资增量提质新路径

“淮安已成为继深圳、东莞、昆山之后的第四大台资集聚高地，连续四年被台湾电电公会评为台商投资‘极力推荐城市’，成为大陆唯一首家台资企业产业转移集聚服务示范区。昆山利用试验区运作目前取得了很多好的经验，淮安要向昆山取经，争取利用好服务示范区平台优势。”淮安市委书记姚晓东说。

当前，淮安市亟盼国家、省政府能赋予淮安两岸政策创新“试验田”的地位，建立“昆淮两区联动”、“淮台两岸联动”新机制，探索台资经济增量提质新路径。

一方面，建立昆淮两区联动机制。

姚晓东说，昆山深化两岸产业合作试验区部省际联席会议机制，为昆山向上争取国家和省有关政策构建了良好平台。当前，江苏台资已形成“南有昆山，北有淮安”的格局，淮安期盼能列席昆山部省际联席会议，与昆山积极互动合作，共同为两岸经贸合作出力。

具体而言，淮安建议江苏省相关部门支持，从“制度延伸、产业转移、园区共建”三方面着手，加强昆淮两区（试验区和示范区）联动，让昆山试验区的创新政策延伸到淮安。

一是将昆山试验区创新制度辐射淮安。昆山试验区作为国家“破题”新体制、新机制的“试验田”，在三年的精心耕耘中，跨境人民币业务、两岸电子商务经济合作、两岸冷链物流产业合作、加工贸易内销便利化等试点顺利推进。亟盼省政府成立专门的工作领导小组支持淮安台资集聚示范区建设，将淮安台资集聚示范区建设列入昆山试验区部省际联席会议。

二是强化淮昆合作，鼓励昆山台资产业向淮安梯度转移。淮安市正不断改善软硬件设施环境，增强产业承接能力，并充分挖掘昆山、淮安两地优势，与昆山市形成战略合作伙伴关系，加强在招商引资、产业布局等方面的交流合作，鼓励昆山相关产业“打包”输出，实现互利共赢下的产业梯度转移。建议省政府指导产业有序“打包”输出，对产业输入用地指标、税收等方面给予优惠政策。

三是推动昆山－淮安专业园区共建。2006年《江苏省政府关于支持南北挂钩共建苏北开发区政策措施的通知》出台后，苏州-宿迁、江宁-淮阴、无锡新区-新沂等20多个南北共建工业园在江苏省内陆续建成，建议省政府立足昆淮两地台资经济互联互通特点，推动昆山－淮安专业园区共建，探索淮安与昆山园区共建新路径。

另一方面，创新淮台两岸联动机制。

“推动淮台合作，以人为本的交流是治本之策。我们要以产业为纽带，以园区建设为平台，探索淮安与台湾相关园区合作新路径，促进淮安产业全面转型升级。”淮安市商务局负责同志说。

建议省台办协调国家相关部门，支持淮安在“人员流动、合作模式、技术协同”上先行先试，支持淮安省级以上开发区与台湾产业园区、科技园区、重点行业协会等共建合作平台，创建两岸园区长效合作机制，强化两地产业深度对接，开创淮台园区共建新里程。

一是加快破除两岸人员流动限制。人员自由流动是深化两岸人才交流的前提，淮安市正加快推进台湾自由行开放城市申报工作，国家应赋予淮安入台证件办理资格，促进两岸人员便捷往来。

二是支持探索“两岸双园”合作模式。以“淮安产业转移集聚示范区”建设为契机，加强与台湾产业园联动，国家应鼓励淮安探索“两岸双园”合作模式，围绕两岸产业优势，以双园为载体，大力发展跨境产业链、物流链、服务链，实现双方资源禀赋、资金优势、市场潜力的有效对接和优势互补，促使“两岸双园”新模式成为两岸推进产能合作、促进双向投资的有效载体。

三是鼓励建立技术协同创新机制。积极探索淮台两岸园区企业在技术研发中风险共担、成果共享的新机制，鼓励两地中小企业联合建立产业技术协同创新联盟，搭建多层次、多元化的融资、技术、人才交流平台。（完）